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摘要

(资料图片仅供参考)

“产业转移具有一定的规律和周期性。从发达地区向次发达地区的梯度产业转移，是更符合产业发展规律的方式。”

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★本文作者：

李婷 华南理工大学公共政策研究院 副研究员 社会政策研究中心成员

本文为IPP“乡村振兴与县域发展”研究团队专题调研文章之二。原文题为《蛙跳式产业转移：机制与挑战》

正文

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何为“跳蛙式产业转移”？‍‍‍‍‍

在推进产业转移的过程中，粤东西北地区的县级政府普遍反映，珠三角地区的一些企业会跳过他们直接去到邻省，被称之为“蛙跳式产业转移”。

结合各地的实践，蛙跳式产业转移存在以下五种情况：

其一，在粤东西北地区与邻省产业转移承接地的区位差不多的情况下，粤东西北地区的政策往往拼不过邻省的一些地区，包括税收和土地价格优惠政策等，即存在“政策洼地”的现象。

其二，粤东西北地区的区位条件反倒不如邻省的某些产业转移承接地。

其三，一些企业从靠近市场的产业布局出发，需要在邻省的一些地区进行布点。

其四，邻省的一些地区在发展某些产业上存在明显的资源禀赋优势。

其五，在其他条件都相近的情况下，邻省一些地区的营商环境要好一些。

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中间几种情况都是符合产业发展规律的，符合政府竞争规律，往往能够得到大家的理解和认同。

最具争议的是第一种情况和最后一种情况，即一种在区位条件都不好的情况下拼政策，拼土地指标的蛙跳式产业转移。拼政策和拼指标的本质，是地方政府对企业的利益让渡能力竞争，政治区位竞争和土地政策决定的发展空间竞争。

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争议“跳蛙式产业转移”‍‍‍

之所以具有争议，主要是因为这种产业转移形态对于大多数人而言是不利的。

对于企业发展而言，因为政策优惠的突出影响，产业规律本身没有被当作优先需要考虑的因素，企业的市场决策会受到干扰，也不利于产业有序发展。

对于处于“政策洼地”的政府而言，这一方式与政府服务企业的能力和动力并不挂钩，因此并不是一种公平的政府竞争方式。

对于整个国家而言，从公共利益的角度出发，这会导致公共财税收入的不必要流失。

甚至对于企业流入地而言，同样是弊大于利的。其弊端体现在：

其一，这些地区在三五年内要让渡大量的财税收益，等到政策优惠期过了才能够实现财税增长，问题是很多企业过了政策优惠期就走了，要么就已经经营不下去了。

其二，政府依靠税收优惠来吸引企业，很容易吸引一些仅仅看重地方税收优惠政策的企业，这类企业往往投机性强，稳定性差。

其三，为了留住企业，当地政府往往需要进行大量的基础设施建设投入，以改变区位条件不具有优势的现状，问题是区位条件的改善意味着整个产业生态的重构。但县级政府往往缺乏相应的财力，不仅会增加债务，而且大多数时候这些努力都是失败的。因为从先发地区的实践来看，产业生态的建构，并不是一朝一夕形成的，甚至不是十年八年的时间能够实现的。

其四，产业发展会对公共服务在产业园或者县城的集聚提出要求，在资源有限的情况下存在加剧县域内城乡公共服务不均衡的风险。

其五，因为劳动力成本的普遍攀升，欠发达地区的劳动力优势逐渐弱化，实际上对于很多年轻的务工者而言，在工资水平相差不大的情况下，即使生活成本高，他们也愿意去发达和次发达地区。

当然，从好处方面看，依靠这一方式，短期内企业流入地经济发展的各项指标比如固定资产投资，工业增加值等都会有所提升，也会增加一定的就业，有助于区域均衡发展。‍‍‍

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县域发展竞争白热化加速跳蛙式产业转移

然而，当前推动县域经济发展，以实现经济增长，区域发展和保财税等多重目标，各地包括欠发达地区县域经济发展的压力和动力都在不断攀升，政府之间的“抢商抢资”和招商竞争白热化趋势凸显。拼政策的蛙跳式产业转移，是大多数不具有区位优势和资源禀赋优势地区参与产业转移，推动县域经济发展的主要途径。

其结果是，县域经济发展竞争白热化，催生更多的蛙跳式产业转移，大量公共资源的无效投入，财税流失，企业发展受限，县级政府债务攀升。下述的例子，具有一定的普遍性：

某山区县，户籍人口30多万，常住人口只有20多万，本地劳动力人口6.8万外出，其他在家务农的劳动力主要从事果业。2022年全县实现地区生产总值（GDP）100多亿元，财政收入12亿元。该县是一个典型的农业县，工业发展十分有限，一二三产的税收收入分别占比约为30%：20%：50%。

该县经济发展工业的区位条件较差，远离市区，难以受到中心城市的带动和辐射，城市产业和功能配套偏弱、交通运输条件相对较差、工业企业用气成本高等问题较为突出，县域比较优势不明显，对外招商引资的难度较大。比如，在交通方面，该县无空运、水运以及铁路运输，且仅有3条高速贯穿该县，距市区约有3个小时的车程。

2017年该县开始大力招商引资，为了提高吸引力，在实行税收两免三减半的基础上，企业用地从6万元一亩降低为1万元一亩。而政府供地的成本（征收和基础设施建设）达到70万一亩，在财力有限的情况下，只能够通过举债。问题是一方面，因为区位条件不行，企业发展面临诸多问题，招工难尤其突出；另一方面，被引进来的企业往往是低毛利的企业。

经过五六年的发展，招引进来的产业依然处于起步阶段，很多企业经营面临招工难等问题，且难以产生较大税收，特别是因其新购进的设备和新建厂房增值税方面可抵扣税款，在2018-2022年还无法形成可具规模的税收（五年来仅完成2000多万元），甚至还因为增量留抵退税优惠政策的执行可能产生税收负数。政府债务攀升，从2018年的15亿上升为45亿元，已经高度接近债务限额。

可见，蛙跳式产业转移，解决不了县域经济发展的问题，也解决不了区域均衡发展的问题，甚至极大可能增加地方债务负担，可以说是很多欠发达地区债务增加的重要原因。

税务干部在东华能源（茂名）有限公司辅导企业了解政策 图：新华社

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给“跳蛙式产业转移”降温

关键的问题是，要认清产业转移的规律，认清产业转移在推进欠发达地区县域经济发展和区域均衡方面的限度。

产业转移具有一定的规律和周期性。从产业转移的规律看，从发达地区向次发达地区的梯度产业转移，是更加符合产业发展规律的方式。当前次发达地区的产业转移承接空间较大的情况下，梯度产业转移依然是主流。

这并不是说蛙跳式产业转移完全没有空间，只是要明晰这类产业转移的模式适配的产业，比如前面提到的资源依赖型、对配套半径要求较低和市场半径要求较高的一些产业。整体来说，这类企业是十分有限的。

在经济处于下行期，发达地区产业转移的动力下降，次发达地区的产业承接空间依然较大的情况下，以欠发达地区为主要目的地的蛙跳式产业转移会愈发受限。通过推动蛙跳式产业转移来推动欠发达地区县域经济发展和区域均衡的空间也会愈发有限。因此有必要通过降低欠发达地区县域经济发展的压力，降低推进区域均衡发展对于蛙跳式产业转移的依赖，给蛙跳式产业转移降温。

欠发达地区县域经济发展，应该更加注重地区内生的资源禀赋，要充分尊重市场规律。而推进区域均衡的方法有很多种，比如加强省级统筹，加大一般性转移支付的力度，建立省域公共服务体系，更加重视推进基本公共服务均等化。

清远英德市连江口镇连樟村风貌。图：新华社

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余论

上述情况主要是针对欠发达地区而言的，主要讨论企业从欠发达或次达到地区转移到欠发达地区的情况下政府间的招商竞争及其对地方发展的影响。

对于次发达地区而言，企业跳过次发达地区直接转移到欠发达地区，同样是一种蛙跳式产业转移。上述的情况和问题也同样适用。

唯一不同的是，存在次发达地区土地指标不足，地价太高，企业只能够转移到经营条件相对更差但是有廉价土地供应的欠发达地区等情况。拼土地指标的问题，同样具有拼政策和政治区位的内涵。地价太高，很大程度上是土地指标稀缺的结果。

而当前土地指标分配并不是完全从产业布局考虑的，一方面要考虑到优先保障战略性新兴产业，另一方面要优先保障区域和城乡均衡发展，这意味着在指标总量控制压力越来越大的情况下，主要以承接传统产业为主，两头不着的次发达地区可能会成为土地指标分配的“洼地”，其结果是最适合承接产业转移且有空间容纳流入企业的次发达地区，会面临土地指标不足，大量企业想进入，但是没有指标落地的情况。

这必然会增加企业运营的成本，降低企业的竞争力。对于一些传统产业而言，则可能会面临两难困境：

一方面，想选择更加适合自己发展的次发达地区，要么进不去，要么进去成本太高，甚至在次发达地区会被当做“低端产业”被清退。

另一方面，可以选择不适合自己发展的欠发达地区，则可能会因为配套半径、市场半径，劳动力不足等问题陷入到企业经营成本过高，失去竞争力的问题。最后只能选择转移去东南亚。

问题是，要尽量避免这样的情况发生，中国在推进产业升级的过程中，要实现经济的平稳转型，能够吸纳大量劳动力的传统制造业的平稳发展和转移，非常重要。因此，在土地指标分配过程中，也要充分考虑次发达地区和传统制造业发展的需要。

工人在广东茂名的广药王老吉广东荔枝（茂名）产业园生产车间工作。 图：新华社

话题讨论

面对产业转移的两难困境，地方政府应该怎么做？‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

IPP-Review

编辑 | 周浩锴，Aleutian‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

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